《旅游法》立法专家座谈会召开
发布: 2011-2-20 17:47 | 编辑: 张家界旅游 | 来源: 中国旅游报 | 查看: 2160次
为进一步配合全国人大财经委做好《旅游法》的立法工作，国家旅游局于2月15日在京召开《旅游法》立法专家座谈会。来自中国社会科学院、中国政法大学、清华大学、中央民族大学、中山大学、北京第二外国语学院、上海师范大学等科研院所和大专院校的专家学者，就立法过程中需要重点调研论证的问题进行了专题讨论。国家旅游局副局长杜一力出席会议并对《旅游法》起草的背景、进展及草案第一稿的主要内容进行了介绍。
与会专家普遍认为，正在制定的《旅游法》是一部国家的综合性法律，而不是一部部门法。因此在立法过程中应坚持综合性原则，以国家立场和视角谋划旅游发展。除大的原则外，对旅游者权利、旅游经营者权益、旅游规划的体系和内容、行业行政许可、旅游资源等具体内容，与会专家各抒己见。
明确旅游者权利的特殊性
旅游者的权利问题是《旅游法》作为国家综合性大法的根基，是《旅游法》中的权利主体，更是以人为本理念的集中体现。因此，对于旅游者权利问题的关注成为专家讨论的焦点。
与会专家认为，对于旅游者的权利，如休假权、旅游自由权等，应体现出旅游者与一般公民权利的差异性。中山大学旅游学院院长、校长助理保继刚认为，旅游者与一般公民的权利差别，要在《旅游法》条文中体现出来，这就需要从世界旅游组织或者国际上对于旅游者的定义来重新思考。旅游者是离开一个地方，到另一个地方去旅游、休闲度假或者履行公务的特殊人群。他们处在异地，在一个不熟悉的环境内，需要一些什么样的保护？把这一点研究透彻，就可以把旅游者的权利描述得更明晰。
对此，北京第二外国语学院教授杨富斌也表示赞同。他说，《旅游法》中对旅游者权利的表述一定要明确旅游者的特殊性。此外，应结合旅游经营者的权利和义务，来界定旅游者的权利和义务。
此外还有不少专家针对条文中是否应对旅游者权利一一罗列提出了不同看法。中国政法大学副校长、马怀德教授认为，对旅游者的权利不宜一一罗列，因为总会挂一漏万。
上海师范大学旅游学院副教授王玉松则表示，《消费者权益保护法》中列举了消费者有9大权利，《旅游法》就没有必要将这9大权利再一一列举，而应该列举旅游者作为一类特殊的消费群体所应具有的特殊权利。
对于如何处理这些问题，不少专家也给出了相应建议。马怀德教授建议权益的对应义务主体所承担的义务，就是旅游者的权利。旅游者的权利，可以从另外一个角度，即旅游者到底与谁发生关系，如旅游经营者、旅游设施的提供者、管理者等所要承担的义务角度加以明确。
王玉松副教授从实用性的角度提出了旅游者权利界定的方法。“我认为要抓住旅游活动的特点、旅游者身份的特殊性，比如旅游者很需要信息的透明，所以要强调知情权；比如旅游活动通常在异地，所以要强调救济权。每一项权利提出时，要有充分的理论必要性和实践必要性。另外，对于近年来大量出现的自助旅游者，《旅游法》的相关条文也要界定和规范。”
除旅游者权利问题之外，一些学者还针对旅游者相关问题提出了自己的看法。保继刚提出《旅游法》中的旅游者还应包括入境旅游者。他说，入境旅游者的权利也应该得到相应的保护，入境旅游者在出现旅游纠纷或官司时也可以遵循《旅游法》。
国家旅游局政策法规司法规处副处长王天星则根据国外法典，提出《旅游法》中涉及的旅游活动，应该排除一部分如学生春游、工会活动、自助游等，避免与《消费者权益保护法》、《劳动法》的重叠与冲突。
关注旅游经营者的权益
一部法律在规定权益主体的权利与义务的同时，还必须对其相对应方的权利与义务给出明确界定。针对《旅游法》中对旅游者权利的规定，与会专家表示，《旅游法》主体中有旅游者，就必须有相对方，即旅游经营者；有旅游者的权利义务，也必须要有其相对方的权利与义务。《旅游法》应该兼顾介入旅游活动各相关利益方的利益关系。
杨富斌说，《旅游法》应考虑对旅行社权利的保护，而不是旅游者提出的所有要求都满足。如果对这些内容没有体现，那么《旅游法》将是不完整、不全面的。美国在旅行社监管和法院的相关判例中，至少有六七个方面明确规定了旅行社免责。《旅游法》立法宗旨应该是既保障旅游者的合法权益，也保障旅游经营者的合法权益。
中国社会科学院法学研究所研究员渠涛则从行业发展的角度，分析了对旅游经营者权益保护的重要性。他说，一部法律应该是基于现实，在准确认识现实的同时兼有前瞻性。如果只考虑旅游者的利益，不考虑经营者的利益，肯定是不全面的。为保证行业的健康和可持续发展，《旅游法》应有旅行社及旅游经营者的免责条款。不能一味惩罚，还应坚持“有责就罚，无责不罚”原则。
明确旅游规划的体系与内容
旅游规划是保障旅游业科学发展的重要环节，实践已证明其作用。渠涛说，将旅游规划内容纳入《旅游法》是十分必要的。因为一些地方在发展旅游业的过程中存在重复开发、不科学开发，甚至是违规开发等破坏资源的行为，应该有一部法律对此加以监管。
但是，《旅游法》应如何确定旅游规划的体系和内容，如何与相关规划衔接等成为立法工作的难点。
对于体系和内容如何确立的问题，魏小安认为，与旅游规划相比，促进行业发展应该是更根本的问题。《旅游法》对旅游行业来说应该是一部促进法，体现促进旅游产业发展。如果强化“促进”的内容，《旅游法》对产业发展的意义也会更强。
旅游规划与城市规划、自然保护区规划等如何衔接是旅游规划中经常碰到的现实问题。对此，保继刚深有体会。他说，旅游规划既要处理需求的规划，又要处理供给的规划；既是一个产业的规划，又是政府提供基础设施的规划；既有物质方面的规划，又有一部分非物质内容的规划，如旅游形象等。正因为其复杂性，所以我们难免与别的部门产生分歧。如果在城市里面，就会跟城市规划有冲突的地方；如果在风景区内，就可能与风景名胜区、自然保护区、世界遗产等规划有重叠。
国家旅游局规划财务司副司长张吉林认为，《旅游法》中涉及旅游规划的内容应该分为三个部分：发展规划、功能区规划和功能规划。目前，发展规划和功能区规划已经得到普遍认可，没有太大争议。对于旅游功能规划，他说，我们应从旅游者活动规律的角度，提出相应的原则和要素，设置一个旅游功能规划。这个旅游功能规划不仅局限于旅游区内，只要是进行旅游活动的地方都应符合这个规划，就像搞环评一样，要管到具体的项目。有了这样一个旅游功能规划，旅游规划落实起来就有了基点，管理起来也有手段。
“现实中一些自然保护区因为旅游开发受到破坏，人们往往会归咎到旅游部门，但是旅游部门没有相应的职能和手段，管不了这个问题，只能进行劝说或者引导。有了这样一个旅游功能规划后，如果再有类似情况发生，旅游部门就可以按照旅游功能规划进行检查和管理。”张吉林说。
旅游资源应包括社会资源
旅游资源是旅游业发展的基础和前提。传统的观点认为， 旅游资源包括“自然资源和人文资源” 两方面，《旅游法》如何界定旅游资源，专家认为应考虑到行业发展的实际，与时俱进。
魏小安说，自然、人文资源基本上囊括了旅游资源的种类，但还有一类资源可供旅游利用，这就是社会资源。比如工农业旅游点等都不是传统意义上的自然资源或人文资源。
王玉松也认为旅游资源方面应该包括社会资源。她说，近年来，旅游与工业、农业、文化、科技、体育等产业整合和融合的趋势日益明显，从促进旅游业发展的角度来讲，应将这些社会资源纳入旅游资源。
对于旅游资源问题，保继刚也谈了自己的看法：旅游资源涵盖的面太广，有些事物质的，有些是非物质的，有时候甚至是一种氛围，如民族节日等。此外，不同时代对资源的界定也是不一样的，以前不能称为资源的东西，现在也可能成为资源了。因此，《旅游法》中一定要对旅游资源进行明确的界定，以利于日后的实施。
设立行业经营资质许可
《旅游法》中关于行业经营资质许可如何与现行的《行政许可法》中的相关内容相衔接是与会专家讨论的重点之一。
马怀德从旅游市场管理、旅游者权益保护角度分析了经营资质许可的可行性。他说，《行政许可法》规定对于需要特殊资质、特殊能力、特殊条件的活动，法律可以设定许可。导游、旅游经营者、旅游设施的开发者等确实需要特殊的资质、能力和条件，将其纳入许可审批的范围完全可以。以前没有设立资质要求的要按照法律出台后的要求来做。
王玉松认为，资格许可问题要明确是指工商经营许可还是行业行政许可，对于目前设立行业行政许可的旅行社、饭店、交通等行业来说，没有问题，但对目前没有设立行业行政许可的餐饮和购物等行业来说，在《旅游法》中新设立，似乎不合适，与《行政许可法》的要求也不一致。
渠涛也认为，《旅游法》在涉及行业许可时，应区分对待，旅行社、大型购物场等完全可以实行行政许可，但是旅游市场普遍存在的小摊点则无法操作。此外他还提到了行政许可后的后续监督问题。他说，目前我们重点关注的应该是后续管理问题。对此， 《旅游法》中还应该有准入后的监管规定。
规范市场解决现实问题
法律是用来解决现实问题的，《旅游法》也不例外。不少专家在讨论时提出《旅游法》应该针对旅游市场上的“顽疾”进行约束和相应规定，为解决现实问题提供依据。
对于这一点，马怀德最为坚持。他说，对于现实中存在的问题，如旅游者的权益保护，是《旅游法》需要重点考虑和解决的。只有旅游者的权益得到有效保护，这部法律才能立得起来。如果只是简单的宣示性的、倡导性的，写不到法院判决中、写不到行政裁决书中，《旅游法》制定和出台的意义就有限。相反，如果能有效解决旅游者权益保护的问题，哪怕是解决了个别的、局部的问题，也是很有意义的。
他建议，可以吸收现有《旅行社条例》、《导游员管理条例》等法规实施的经验，并加以提升、凝练和固化，形成《旅游法》的条文。
王玉松则针对市场上普遍存在旅游强迫购物问题提出疑问：为什么一定要把购物纳入旅游行程中？可不可以考虑干脆将购物从旅游行程中取消？是否有必要以法的形式加以强调？她认为，《旅游法》的制定一定要立足于解决旅游市场的现实问题，甚至是直面旅游市场上正在发生的变革。她说，对于那些将要出现变革的领域，《旅游法》在条款设定上要前瞻性有思考。
“随着网络的发展，旅游电子合同越来越多。虚拟环境的旅游经营者与现实环境的旅游经营者在旅游合同的签订、双方权利和义务的履行上有所不同。正因如此，《旅游法》中应该对电子旅游合同做出规定。”王玉松说。
魏小安则重点关注了旅游一线服务中长期存在的“小费”问题。他说，“小费”问题讨论很多年了，目前没有什么定论，《旅游法》中如何规定需要斟酌。他强调，“小费”涉及到旅游一线服务人员的薪资结构问题，从国际上来说，小费可以占到一线服务人员收入的一半甚至更多。如果完全持否定态度，不符合行业特定的薪资结构，也会增加企业的运行成本。
与会专家普遍认为，正在制定的《旅游法》是一部国家的综合性法律，而不是一部部门法。因此在立法过程中应坚持综合性原则，以国家立场和视角谋划旅游发展。除大的原则外，对旅游者权利、旅游经营者权益、旅游规划的体系和内容、行业行政许可、旅游资源等具体内容，与会专家各抒己见。
明确旅游者权利的特殊性
旅游者的权利问题是《旅游法》作为国家综合性大法的根基，是《旅游法》中的权利主体，更是以人为本理念的集中体现。因此，对于旅游者权利问题的关注成为专家讨论的焦点。
与会专家认为，对于旅游者的权利，如休假权、旅游自由权等，应体现出旅游者与一般公民权利的差异性。中山大学旅游学院院长、校长助理保继刚认为，旅游者与一般公民的权利差别，要在《旅游法》条文中体现出来，这就需要从世界旅游组织或者国际上对于旅游者的定义来重新思考。旅游者是离开一个地方，到另一个地方去旅游、休闲度假或者履行公务的特殊人群。他们处在异地，在一个不熟悉的环境内，需要一些什么样的保护？把这一点研究透彻，就可以把旅游者的权利描述得更明晰。
对此，北京第二外国语学院教授杨富斌也表示赞同。他说，《旅游法》中对旅游者权利的表述一定要明确旅游者的特殊性。此外，应结合旅游经营者的权利和义务，来界定旅游者的权利和义务。
此外还有不少专家针对条文中是否应对旅游者权利一一罗列提出了不同看法。中国政法大学副校长、马怀德教授认为，对旅游者的权利不宜一一罗列，因为总会挂一漏万。
上海师范大学旅游学院副教授王玉松则表示，《消费者权益保护法》中列举了消费者有9大权利，《旅游法》就没有必要将这9大权利再一一列举，而应该列举旅游者作为一类特殊的消费群体所应具有的特殊权利。
对于如何处理这些问题，不少专家也给出了相应建议。马怀德教授建议权益的对应义务主体所承担的义务，就是旅游者的权利。旅游者的权利，可以从另外一个角度，即旅游者到底与谁发生关系，如旅游经营者、旅游设施的提供者、管理者等所要承担的义务角度加以明确。
王玉松副教授从实用性的角度提出了旅游者权利界定的方法。“我认为要抓住旅游活动的特点、旅游者身份的特殊性，比如旅游者很需要信息的透明，所以要强调知情权；比如旅游活动通常在异地，所以要强调救济权。每一项权利提出时，要有充分的理论必要性和实践必要性。另外，对于近年来大量出现的自助旅游者，《旅游法》的相关条文也要界定和规范。”
除旅游者权利问题之外，一些学者还针对旅游者相关问题提出了自己的看法。保继刚提出《旅游法》中的旅游者还应包括入境旅游者。他说，入境旅游者的权利也应该得到相应的保护，入境旅游者在出现旅游纠纷或官司时也可以遵循《旅游法》。
国家旅游局政策法规司法规处副处长王天星则根据国外法典，提出《旅游法》中涉及的旅游活动，应该排除一部分如学生春游、工会活动、自助游等，避免与《消费者权益保护法》、《劳动法》的重叠与冲突。
关注旅游经营者的权益
一部法律在规定权益主体的权利与义务的同时，还必须对其相对应方的权利与义务给出明确界定。针对《旅游法》中对旅游者权利的规定，与会专家表示，《旅游法》主体中有旅游者，就必须有相对方，即旅游经营者；有旅游者的权利义务，也必须要有其相对方的权利与义务。《旅游法》应该兼顾介入旅游活动各相关利益方的利益关系。
杨富斌说，《旅游法》应考虑对旅行社权利的保护，而不是旅游者提出的所有要求都满足。如果对这些内容没有体现，那么《旅游法》将是不完整、不全面的。美国在旅行社监管和法院的相关判例中，至少有六七个方面明确规定了旅行社免责。《旅游法》立法宗旨应该是既保障旅游者的合法权益，也保障旅游经营者的合法权益。
中国社会科学院法学研究所研究员渠涛则从行业发展的角度，分析了对旅游经营者权益保护的重要性。他说，一部法律应该是基于现实，在准确认识现实的同时兼有前瞻性。如果只考虑旅游者的利益，不考虑经营者的利益，肯定是不全面的。为保证行业的健康和可持续发展，《旅游法》应有旅行社及旅游经营者的免责条款。不能一味惩罚，还应坚持“有责就罚，无责不罚”原则。
明确旅游规划的体系与内容
旅游规划是保障旅游业科学发展的重要环节，实践已证明其作用。渠涛说，将旅游规划内容纳入《旅游法》是十分必要的。因为一些地方在发展旅游业的过程中存在重复开发、不科学开发，甚至是违规开发等破坏资源的行为，应该有一部法律对此加以监管。
但是，《旅游法》应如何确定旅游规划的体系和内容，如何与相关规划衔接等成为立法工作的难点。
对于体系和内容如何确立的问题，魏小安认为，与旅游规划相比，促进行业发展应该是更根本的问题。《旅游法》对旅游行业来说应该是一部促进法，体现促进旅游产业发展。如果强化“促进”的内容，《旅游法》对产业发展的意义也会更强。
旅游规划与城市规划、自然保护区规划等如何衔接是旅游规划中经常碰到的现实问题。对此，保继刚深有体会。他说，旅游规划既要处理需求的规划，又要处理供给的规划；既是一个产业的规划，又是政府提供基础设施的规划；既有物质方面的规划，又有一部分非物质内容的规划，如旅游形象等。正因为其复杂性，所以我们难免与别的部门产生分歧。如果在城市里面，就会跟城市规划有冲突的地方；如果在风景区内，就可能与风景名胜区、自然保护区、世界遗产等规划有重叠。
国家旅游局规划财务司副司长张吉林认为，《旅游法》中涉及旅游规划的内容应该分为三个部分：发展规划、功能区规划和功能规划。目前，发展规划和功能区规划已经得到普遍认可，没有太大争议。对于旅游功能规划，他说，我们应从旅游者活动规律的角度，提出相应的原则和要素，设置一个旅游功能规划。这个旅游功能规划不仅局限于旅游区内，只要是进行旅游活动的地方都应符合这个规划，就像搞环评一样，要管到具体的项目。有了这样一个旅游功能规划，旅游规划落实起来就有了基点，管理起来也有手段。
“现实中一些自然保护区因为旅游开发受到破坏，人们往往会归咎到旅游部门，但是旅游部门没有相应的职能和手段，管不了这个问题，只能进行劝说或者引导。有了这样一个旅游功能规划后，如果再有类似情况发生，旅游部门就可以按照旅游功能规划进行检查和管理。”张吉林说。
旅游资源应包括社会资源
旅游资源是旅游业发展的基础和前提。传统的观点认为， 旅游资源包括“自然资源和人文资源” 两方面，《旅游法》如何界定旅游资源，专家认为应考虑到行业发展的实际，与时俱进。
魏小安说，自然、人文资源基本上囊括了旅游资源的种类，但还有一类资源可供旅游利用，这就是社会资源。比如工农业旅游点等都不是传统意义上的自然资源或人文资源。
王玉松也认为旅游资源方面应该包括社会资源。她说，近年来，旅游与工业、农业、文化、科技、体育等产业整合和融合的趋势日益明显，从促进旅游业发展的角度来讲，应将这些社会资源纳入旅游资源。
对于旅游资源问题，保继刚也谈了自己的看法：旅游资源涵盖的面太广，有些事物质的，有些是非物质的，有时候甚至是一种氛围，如民族节日等。此外，不同时代对资源的界定也是不一样的，以前不能称为资源的东西，现在也可能成为资源了。因此，《旅游法》中一定要对旅游资源进行明确的界定，以利于日后的实施。
设立行业经营资质许可
《旅游法》中关于行业经营资质许可如何与现行的《行政许可法》中的相关内容相衔接是与会专家讨论的重点之一。
马怀德从旅游市场管理、旅游者权益保护角度分析了经营资质许可的可行性。他说，《行政许可法》规定对于需要特殊资质、特殊能力、特殊条件的活动，法律可以设定许可。导游、旅游经营者、旅游设施的开发者等确实需要特殊的资质、能力和条件，将其纳入许可审批的范围完全可以。以前没有设立资质要求的要按照法律出台后的要求来做。
王玉松认为，资格许可问题要明确是指工商经营许可还是行业行政许可，对于目前设立行业行政许可的旅行社、饭店、交通等行业来说，没有问题，但对目前没有设立行业行政许可的餐饮和购物等行业来说，在《旅游法》中新设立，似乎不合适，与《行政许可法》的要求也不一致。
渠涛也认为，《旅游法》在涉及行业许可时，应区分对待，旅行社、大型购物场等完全可以实行行政许可，但是旅游市场普遍存在的小摊点则无法操作。此外他还提到了行政许可后的后续监督问题。他说，目前我们重点关注的应该是后续管理问题。对此， 《旅游法》中还应该有准入后的监管规定。
规范市场解决现实问题
法律是用来解决现实问题的，《旅游法》也不例外。不少专家在讨论时提出《旅游法》应该针对旅游市场上的“顽疾”进行约束和相应规定，为解决现实问题提供依据。
对于这一点，马怀德最为坚持。他说，对于现实中存在的问题，如旅游者的权益保护，是《旅游法》需要重点考虑和解决的。只有旅游者的权益得到有效保护，这部法律才能立得起来。如果只是简单的宣示性的、倡导性的，写不到法院判决中、写不到行政裁决书中，《旅游法》制定和出台的意义就有限。相反，如果能有效解决旅游者权益保护的问题，哪怕是解决了个别的、局部的问题，也是很有意义的。
他建议，可以吸收现有《旅行社条例》、《导游员管理条例》等法规实施的经验，并加以提升、凝练和固化，形成《旅游法》的条文。
王玉松则针对市场上普遍存在旅游强迫购物问题提出疑问：为什么一定要把购物纳入旅游行程中？可不可以考虑干脆将购物从旅游行程中取消？是否有必要以法的形式加以强调？她认为，《旅游法》的制定一定要立足于解决旅游市场的现实问题，甚至是直面旅游市场上正在发生的变革。她说，对于那些将要出现变革的领域，《旅游法》在条款设定上要前瞻性有思考。
“随着网络的发展，旅游电子合同越来越多。虚拟环境的旅游经营者与现实环境的旅游经营者在旅游合同的签订、双方权利和义务的履行上有所不同。正因如此，《旅游法》中应该对电子旅游合同做出规定。”王玉松说。
魏小安则重点关注了旅游一线服务中长期存在的“小费”问题。他说，“小费”问题讨论很多年了，目前没有什么定论，《旅游法》中如何规定需要斟酌。他强调，“小费”涉及到旅游一线服务人员的薪资结构问题，从国际上来说，小费可以占到一线服务人员收入的一半甚至更多。如果完全持否定态度，不符合行业特定的薪资结构，也会增加企业的运行成本。
