浅析工商行政管理执法监管风险及规避对策

------张家界市工商局党组书记、局长黎圣喜
 
工商行政管理机关作为政府市场监管和行政执法的职能部门，涉及的法律法规等有3000多部。与之相应的是，监管责任也很重，监管风险很大。如何规避和防范工商执法监管风险，确保履职到位，是当前各级工商机关和工商干部必须认真研究的新课题。我们认为，只要妥善应对，尽早规避，执法监管风险是完全可以防范的。
一、执法监管风险的内涵与外延
（一）执法监管风险的内涵
风险是指由不确定性因素形成的潜在危险。执法监管风险是指工商行政管理部门在执法过程中，由于人为或者客观条件等种种不确定性因素而面临的有可能给执法对象和社会带来危害，并被司法、纪检监察部门追究责任的一种潜在危险。它与职权和责任紧密联系、相互相承，是执法监管人员在履职过程中必须高度关注的一种自我防范。
（二）执法监管风险的外延
从实践来看，工商执法监管风险主要有以下两大类：
1、内部职能风险。 主要发生在以下几种情形：
（1）行政许可。就注册登记而言，风险主要有以下几个方面：一是对前置审批把关不严。表现在登记许可过程中，法律法规要求提交的前置审批文件不齐，或不清楚登记许可需要提交什么资料，擅自核发许可；二是对申请资料审查不认真。对申请人提交的资料内容不审查，对申请人经营的项目、范围和期限不甚了解，导致在行政许可核准时凭着感觉走，形成执法风险隐患；三是对许可审批的具体环节不清楚。目前，较容易出现问题的是不按规定办理变更、注销、吊销手续。四是对许可审批的服务承诺不到位。没有做到“一口清”“一手清”、“一次清”，没有按承诺的日期、规定的程序办理许可事项。
（2）行政检查。工商部门除市场准入和行政执法外，还承担着许多日常行政管理工作。尤其是在许多高危行业、重点热点行业的监管上，必须认真监管到位，做好巡查记录，制好监管台帐，不能闭门造车，该检查的不检查，该签字的不签字，出了事故，后悔莫及。
（3）行政处罚。行政处罚引起的责任风险主要表现：一是因行政处罚程序不当导致风险，如在行政处罚中不按程序进行送达，在作出责令停业、吊销营业执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，不按规定告知当事人有要求举行听证的权利等。二是在处罚中的不廉行为带来的风险。一些执法人员经不住当事人不择手段的诱惑，接受当事人的吃请和礼品，被拉下了水，不按规定进行处罚。三是随意增减处罚幅度带来的风险。一些执法人员，滥用自由裁量权，随意加大或处罚搞“折扣”、减少处罚的幅度，“以罚代管”，纵容当事人继续从事非法经营行为。
（4）行政确认。行政确认引起的责任风险主要表现：一是无法定职权或超越法定职权实施行政确认；二是无法定事实依据实施行政确认；三是违反法定程序实施行政确认，如行政确认事项直接关系他人重大利益的，未依法告知该利害关系人，剥夺利益关系人的陈述、申辩权。
（5）行政指导。近年来，工商部门在探索新的监管思路上有了很大突破，尤其在信用监管方面。对单位和个人来讲，我们发布监管信息，必须有根有据，必须有发布的权利，特别是在发布一些有关企业商业信誉的事项时，要慎之又慎。从事消费者权益保护工作的人员，更不能有向社会推荐企业产品的行为。
（6）行政强制。在现有的法律法规中，只有《行政处罚法》、《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《商标法》、《无照经营查处取缔办法》、《直销管理条例》、《工业产品生产许可证管理条例》等10余部法律法规，赋予工商部门采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的权力。为了办案方便，实际工作中容易出现的不当行政强制措施有：无法律法规明确授权采取行政强制措施；未履行法定程序而采取行政强制措施；采取行政强制措施的案由与立案、处罚的案由不一致；采取行政强制措施的标的物不准确。这些不按规定采取强制措施的行为，一旦给当事人带来严重的经济损失，必然会引发行政诉讼，并在败诉后产生责任追究的问题。
2、外部压力风险。主要有以下几种情形：
（1）社会监督。工商执法工作必须自觉接受人大、政府、媒体和社会公众的监督。随着监督渠道的不断拓宽，如果工商执法未做到依法办事，不能得到党委政府和群众的满意评价，很有可能受到投诉，或被媒体曝光，特别是在推行党政领导干部问责制的时代背景下，相关人员遭到党政追究、职位任免等问责处理的风险明显增大，责任人将为自己的过错付出高昂的代价。
（2）暴力抗法。工商执法中的对方当事人由于法制观念淡薄，追逐个人私利，故意违反工商行政管理法律法规，以暴力、威胁的方法与执法机关进行对抗。这种风险危害直接危及工商执法人员的生命健康和安全，有时可能间接地危及到工商干部家属生命健康和安全，负面影响较大。
（3）干扰执法。在当前各地都在努力发展经济的大环境下，部分地方政府为了招商引资，出台了一系列的优惠政策，要求工商部门简化登记程序、放宽登记条件、降低登记门槛，对一些并不符合条件的企业予以登记，并阻止工商部门对一些企业进行正常的执法检查，迫使工商机关涉嫌“行政乱作为”或“不作为”。还有来自各方面各种形式的说情，影响执法公正，导致执法“放水”、“缩水”。
（4）强势维法。随着行政相对人自我保护意识越来越强，公民和法人依法维权意识提高，既有力地促进了工商机关严格依法行政，同时也对工商部门执法能力提出了更高的标准和要求。如果执法人员不能适应形势，在执法理念、执法体制和监管方式等方面得以加强和提高，很难适应法治经济的时代要求，不可避免地会引发一些行政风险。
二、执法监管风险的规避对策与建议
（一）抓教育培训，培育高素质执法队伍
1、开展信念教育。要通过学习教育，树立正确的人生观、价值观，树立以人为本、执政为民、服务发展的工作理念；要时刻自我警省，勿以恶小而为之，自觉加强职业道德的学习，切实做到警钟长鸣。
2、开展警示教育。系统内纪检监察部门要积极组织举办反腐倡廉和预防职务犯罪的专题讲座，用反面典型事例教育广大基层工商干部，让他们知晓不依法履职的严重后果，促使他们不断提高执法责任感和忧患意识。
3、开展风险教育。有针对性的对行政许可、行政审批、行政执法等环节的风险点进行专业的评析，讲明执法风险的严重后果，强化执法人员的风险意识，有效防范行政行为中的“不作为”、“不当作为”和“乱作为”。
4、开展业务培训。要制定严格规范的学习培训制度，进行定期的执法业务学习和业务考试，考试成绩与考核挂钩，促使执法人员进行经常性学习；要定期进行执法评议、讲评、执法知识竞赛等活动；还要组织执法人员进行经常性轮训，进行专题性执法轮训活动，在活动中增长业务素质。
（二）抓基础投入，打造高科技执法平台
要在继续加强基层执法保障的前提下，充实基层工商行政管理机关的现代化装备，运用信息技术，搞好资源共享，加大对基层工商所的投入，装备必要的交通工具、检测设备和通信设备，从管理手段和管理技术上减少风险的发生。
（三）抓规范执法，提高行政执法工作效能
1、理顺执法规程。工商行政管理部门要在法律、法规的框架内根据目前所掌握的案例类型，设置相应的执法具体指引、工作标准及追究实施办法，做到有章可循，理顺执法规程，使各基层执法单位在执法上有统一的执法标准、执法引用法律，降低由于理解差异造成的执法风险。
2、规范执法行为。一是全面作为，避免缺位。工商部门要按照法定的职责，不折不扣地履行职能到位。如对涉及公共安全和人民群众健康的高危行业，要实施重点监管，进行实地巡查，一旦发现问题，及时处理。二是正确作为，避免错位。要正确把握法律法规对教育、规范、处罚的不同要求和运用，履行自己的职责。特别是要正确行使自由裁量权，不能为了办案方便，就超范围采取行政强制措施，不管案件大小，案情事实，一律先扣再查，立案随意，结案草率，以罚代法。三是有效作为，避免越位。要在法定职责范围内实施执法监管，干该干的事，管该管的事，只有这样，才能履行工商部门的法定职能，做到不越位。四是规范作为，避免作为不到位。工商部门窗口工作人员要认真细致地审查每一份申请材料，该进行实质审查的一定要进行实质审查。执法办案人员要认真办理每一宗案件，切实做到事实清楚，证据确凿，定性准确，处理恰当，程序合法。市场巡查人员在开展市场巡查过程中发现生产经营者有违法行为，要依法告知，依法处理，对巡查情况要有完整的巡查记录，特别是对食品、危险化学品、易燃易爆等高危行业巡查发现的问题，要及时规范地下达有关文书，保存文字记录、照片等，实行痕迹管理。
（四）抓改革创新，确保执法监管有为有位
1、要勇于挑战。在行政执法活动中，要善于发现和研究解决新情况与新问题，积极主动依法行政，并针对一些法律法规规定不明确、且在工作中难以把握的条文，根据立法原意，并参考其他法律规章建立新的相适应的制度，保障执法人员依法行使职权，有效地防止执法风险的发生。
2、要乐于创新。只有不断地创新工作方式和方法，才能推动工商行政管理事业不断前进与发展。特别是要抓好行政指导，既保障职责履行到位，又能避免行政执法风险，树立良好的执法形象。
（五）抓机制建设，构筑坚实执法风险防火墙
1、积极推行行政执法责任制。一是实行“定岗定责、一岗一责”，针对每一个岗位制定出相应的工作职责和工作标准及追究实施办法，做到有章可循，理顺执法规程；二是强化评议考核，充分发挥工商执法责任制的功效，建立起以工商执法责任制为核心的评议考核管理机制；三是建立长效的明察暗访机制，纪检监察、法制等综合部门要加强对基层行政执法、消费维权、行政审批、市场监管等环节的监管力度，通过对执法人员的履职情况进行不定期的明察暗访。
2、严格落实过错责任追究制。对执法监管不到位、不作为、乱作为，造成不良后果的要坚决进行责任追究；要开展执法廉政风险防范承诺，在查找风险点和提出防范措施的基础上，每名工商执法人员有针对性的进行廉政风险防范书面承诺，提醒自己做一名廉洁奉公的工商人；要强化落实意识、责任意识，切实规范执法行为，解决“疏于管理、淡化责任”问题。
3、建立健全政务公开工作制。实行公开办事制度，形成用制度管人、用制度管事、用制度管物的管理机制。进一步推进阳光行政，按照行政处罚结果公开透明的原则，利用网络、公告张贴栏等载体向社会公示有关基本法律、行政法规、规章制度、执法权限及其法律依据、执法人员应履行的义务以及行政处罚结果，增强依法行政的透明度，使行政执法权力接受社会各界的监督。
4、不断完善社会监督机制。本着管好干部、爱护干部，预防为主，防患未然的原则，通过设置意见箱、跟踪督察、群众评议、教育引导等，把工商行政执法行为置于社会监督之下。
（六）抓宣传协调，营造良好执法工作环境。
1、做好普法宣传。工商部门主要是强化工商法律法规的宣传，通过各种行之有效的方式，努力普及法律知识，既注重对群众的纵向宣传，又做好对政府及其职能部门的橫向宣传。
2、做好沟通协调。工商部门行政执法时要坚决服从地方党委、政府和上级的领导，自觉接受人大、政协和人民群众的监督。重大业务活动和重要案件查处，多请示汇报，积极争取重视、支持。当地方党委、政府的行政命令与法律法规的要求相冲突时，除应做好解释、沟通、宣传、协调工作，必要时向上级部门反映情况，以争取多方的理解与支持。要加强与职能部门和相关单位的联系和沟通，以取得相关部门的配合和支持。与司法部门搞好协调配合，形成执法合力；与执法监督部门加强信息互通，形成执法后盾；与上级部门及同行加强信息联系，形成执法网络。