《旅游法》起草领导小组赴四川调研

　　4月24日至30日，由全国人大财经委主任委员、《旅游法》起草领导小组组长石秀诗带队，《旅游法》起草领导小组成员、全国人大财经委委员马之庚，全国人大财经委委员甘道明，住房和城乡建设部副部长陈大卫，以及全国人大财经委、国家发展改革委、住房和城乡建设部、国家旅游局、国家林业局、国家文物局共同组成的调研组赴四川，重点就《旅游法》起草中的旅游资源保护和旅游规划问题开展调研。调研组在成都市、阿坝藏族羌族自治州先后召集省、市、州、县人大系统、政府系统、旅游企业等10余个单位和部门的60余名代表，召开了三个专题座谈会，同时进行实地考察。

　　资源利用需坚持“保护在先”，实行“整体保护”

　　调研中，四川省及各市、州、县人大、政府部门对于在立法中加强旅游资源保护的意见较为一致，认为现有法律法规对旅游资源保护的规定已经比较全面，《旅游法》不必再单独设章予以规定，但应当就“保护在先”、“整体保护”，以及现有保护类法律法规与《旅游法》的衔接进行原则性规定。同时，强调各部门各司其职、各负其责，严格执行相关法律法规。

　　与会各方对资源保护的具体内容提出了不少具有建设性的意见。四川省法制部门、阿坝州政府及有关部门建议，应在普查的基础上，区分不同类别资源（如物质资源和非物质资源）的保护措施，加大对生态环境脆弱地区资源的保护力度，形成对不同类别旅游资源科学、协调、可持续的管理模式。四川省发改委提出，可考虑通过立法打破现有资源多头管理的格局，探索统筹协调保护的旅游资源管理体系。四川省发改委和林业部门提出，立法应本着“有放有限”的原则，在遵守现有法律法规禁止性规定的前提下，区分不同情况，对旅游资源所有权、管理权、经营权分离做出科学合理的原则性规定，既能达到保护资源的目的，又能有效保护资源实体经营者、管理者的合法权益。四川省林业部门提出，应通过立法建立以政府为主导、林业部门为主体、联合相关部门的生态旅游发展协调机制。成都市旅游部门认为，旅游资源保护是基于旅游者、旅游经营者、当地政府、社会公众的认识和行为于一体的综合性保护，这不同于现有体制和法律法规体系下各部门依据各自管理权限进行的专门保护。因此，在立法中应明确政府统筹、各部门各负其责的原则要求，这一原则已经在《四川省旅游条例》制定和修改过程中得到了各相关部门的认同。

　　旅游规划需政府统筹，突出协调和创新

　　对于旅游规划，比较一致的意见是，旅游规划应当入法，坚持“先规划、后开发”的原则，以国民经济和社会发展规划为依据，服从城乡规划、土地规划、环保规划的要求，并与现有资源类专项规划相协调，避免矛盾和冲突。但对于入法的旅游规划应是什么规划，法律应就旅游规划规定什么具体内容，各方面有不同的看法。

　　基于《旅游规划通则》中“旅游发展规划”的规划，是各方普遍认同应当入法的规划，一些部门也提出，除国家级、省级旅游规划外，市、县也应当编制旅游规划，应由旅游部门会同相关部门共同编制，报同级人民政府审批。对这一规划在《旅游法》中的具体规定，绵阳市、九寨沟县、黄龙县政府及有关部门认为，应强化规划对旅游产业的引领作用，其内容应重在协调旅游需求与供给、市场化发展与政府提供基础设施、物质和非物质资源的利用规则、旅游硬件及软件建设的要求等。四川省发改委、成都市旅游局提出，立法中应树立旅游规划的权威性，建立旅游规划审查机制；应明确群众对旅游规划的知情权和参与权，制定旅游规划应听取群众意见，规划定稿后及时公开其内容。四川省法制部门提出，应明确旅游规划的法律地位，在不改变现有基本建设程序的前提下，对具体旅游项目建设符合本区域的旅游规划提出要求；应明确旅游规划的具体实施程序。四川省、市、县三级旅游部门均提出，鉴于旅游产业综合性的特征，应当成立一个由多部门参与的协调和保障机制（如规委会），统筹规划的编制和实施；应对旅游规划设计人员的资质和行为规范进行规制，建立旅游规划事后评价及修改机制，这些建议得到了省法制部门、住建部门的呼应。

　　对基于《旅游规划通则》中“旅游区规划”和“旅游项目规划”的同性质规划，除强调应当与相关专项规划相协调这一原则外，规划本身并未得到各方代表的普遍关注。省法制部门认为，应规范发展旅游度假区，加强旅游行政管理部门对旅游度假区建设的指导。四川省林业部门认为，涉林旅游发展利用规划应依据现行法律法规，由法定主体编制和审批，不宜另设编制和审批主体，但编制时应注意与全省总体旅游发展规划相衔接。四川省发改委则提出，《旅游法》应对什么是旅游项目进行界定，以便于实际操作。

　　成都旅游功能区建设受到调研组关注

　　调研中，成都正在推进的旅游功能区建设受到调研组的高度关注。据介绍，龙门山、龙泉山两个旅游主体功能区符合《全国主体功能区规划（2008-2020年）》，其划定打破了行政区域界限，强调从满足游客需求出发，以旅游业引导区域经济发展和城乡形态的转型升级。规划方面，坚持上位空间规划的理念，以功能区规划统筹区域内城乡规划、土地利用规划，并配套相关政策，较好地理顺了主体功能区规划与相关规划之间、与既有区域政策之间、与区域发展总体战略之间的关系。具体是：编制程序上，功能区规划由副市长任组长、各相关部门组成的功能区领导小组牵头编制，起步区和重大项目规划由所在区（市、县）政府和项目业主负责编制，功能区领导小组审查，报市规委会审批；内容上，突出区域内空间管制和规划满覆盖，引导差异化发展，在土地等要素配置上确保近中远期结合和可持续发展；编制深度上，既有总规层面，又有详规层面，总体达到城市规划设计深度，突出体现旅游产业与相关产业的整合，以及服务游客的理念。同时，设立“首席规划师”制，探索由首席规划师负责领导专业委员会来制定规划建设技术导则、负责制订相关技术标准和项目审查。

　　石秀诗在总结时对四川省灾后重建及旅游业发展成果给予了充分肯定，他说，四川旅游业的发展成果，有几条经验值得重视：一是省委、省政府高度重视，把旅游业发展真正放在了支柱产业的地位，省里专门成立旅游协调领导小组，由省长任组长，这在全国并不多见；二是建立了旅游发展基金，这一机制很有实效；三是十分重视旅游发展过程中的法制建设。1998年制订《条例》时，即开始着手把管理性条例向综合性条例过渡，这对地区旅游事业发展具有很好的支持和保障作用；四是非常重视规划的作用，除了旅游发展规划，还有若干专项规划，特别是灾后重建和旅游主体功能区建设过程中，将旅游发展与经济社会总体发展通盘规划，起到事半功倍的效果；五是特别重视把旅游业发展和城乡统筹发展综合考虑，突出了经济社会发展中旅游业的引导作用；六是重视体制创新，形成了政府统筹，各部门各负其责的旅游发展态势，特别是在功能区规划上，成立规委会，突出政府主导下各部门分工负责的格局，给立法提供了很好的借鉴；七是下一步旅游业发展目标的确立，既有经济发展目标，也有社会目标、行业目标，体现了经济社会协调发展的要求。

　　调研期间，为更好地完成年底全国人大听取《国务院关于旅游业发展情况的报告》工作，调研组同时对四川省及各地、市、州、县的旅游业发展情况进行了深入调研。

　　背景
　　此次调研之所以选择四川，是因为四川省近年来在党委、政府的领导下，克服各种困难和不利因素，充分发挥资源优势，积极探索创新发展，在灾后重建中实现了旅游业率先恢复和发展。成都市突破传统旅游发展模式，打破行政区域界限，统筹资源，建立龙门山、龙泉山两个旅游功能区，由政府统筹编制旅游总体规划，各部门协作实施规划，这一探索值得深入研究；以九寨、黄龙为代表的景区在资源保护、旅游规划方面有着比较成熟的经验和做法；特别是四川省灾区重建以旅游为先导产业的成功实践，为旅游规划入法提供了鲜活的依据。