聚焦旅游法贯彻执行中部分热点和难点

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旅游法正式实施已有两个多月，全国旅游市场秩序总体良好，违法违规现象得到遏制，旅游法的法律效力已初步显现，大部分旅游企业和从业人员都能够按照旅游法的要求合法经营、规范服务，旅行社转型升级的步伐在加快。但在旅游市场中仍然存在低于成本经营、擅自变更行程、指定购物等违法违规现象，各地旅游行政管理部门和旅游质监执法部门在执法过程中遇到的部分问题也开始逐渐聚焦。

什么叫“不合理低价”

旅游法第35条规定“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动”，但在具体操作中，旅游部门和旅游企业对“不合理低价”存在着不同的认识与解读。

大连市旅游局副局长关淑娟说，两个月来，根据大连市日常的投诉受理、市场检查情况以及旅行社的法律咨询等信息所反映出来的情况看，大连市的绝大部分旅行社都能够自觉遵守旅游法，即使有极少数旅行社试图将报价返回到旅游法实施前的水平，也是战战兢兢的心态。

关淑娟说，大连业界对于旅游法的争议和不同解读，集中于第35条。争论集中在：团队游中是否一律不准进店?还是双方达成共识补签合同也可以进店?同一条线路在同一个城市的不同旅行社报价不同，这是由于多种原因造成的，比如不同航空公司的机票折扣不一样，团队和散客的票价也不一样，在这种情况下，造成旅游企业和游客的疑惑。对于旅游法第35条中的“不合理低价”，调查取证和认定都很困难，出境游中更是如此;此外，如果游客有购物愿望，应与组团社还是地接社签订补充合同，业界也心存疑惑。

关淑娟说，大连已经发现个别旅行社采取打擦边球或其他违规方式将购物内容加入到行程中，“零负团费”有回归的苗头，如将购物店改成表演场所或博物馆;再比如对不特定人群实施低价招徕，签订合同时这些人变为旅行社的“家属团”，行程中仍然是用“购物+自费”项目补充团费的不足。

辽宁省旅游质监所所长李晓东介绍，旅游法正式实施前后，辽宁省出现的一起比较典型的案例，是交通部门投诉旅行社的案例。辽阳市佟二堡皮革大市场是东北三省最大的皮草交易集散地，也是3A级旅游购物景区。每年9月底天气转凉后，是该景区的旅游旺季，今年这个时候，这里开通了免费旅游直通车，以前交通部门在这条线路上开行有往返班车，免费旅游直通车开通后，交通部门认为此举涉嫌“购物回扣”和“零负团费”。

李晓东说，据我们了解，旅行社只负责招徕旅游者，招徕客人后交给经营旅游直通车的业主，由业主负责安排到景区的行程，旅游直通车的费用由景区按车上人员数量及路程远近不同从景区的促销经费支付，对旅游者不收取任何费用，旅游者清楚到该景区就是去购买皮草等皮革制品。因此，我们认为免费旅游直通车不存在“购物回扣”和“零负团费”等问题，但在得出这种结论时，我们也希望多听听兄弟省市的意见。

业内人士表示，这种现象在全国有普遍性。比如河北的白沟批发市场、浙江的一些皮货市场等，都曾采取类似方式解决客源的问题。对于这种行为的认定，目前的确存在分歧。

桂林市旅游执法支队支队长陈园月在说到旅游法贯彻执行的难点和热点问题时也谈到了旅游法第35条。他说，经双方协商一致或者应旅游者的要求进行的购物活动，应该如何操作?目前各地存在多种做法：有的将加点、购物项目写进合同里，作为正常的游览项目，有的将加点、购物项目作为附属协议与游客签订合同，这些项目只能算旅行社推荐的，一纸文书很难证明这是游客主观上的意愿;有的地方谨慎观望，行程中完全没有加点、购物，即使游客有需求也是让他们自行前往，通常也不能让游客满意。

12月16日国家旅游局印发的《关于严格执行旅游法第三十五条有关规定的通知》中，对“以不合理的低价组织旅游活动”进行了规定。《通知》中表示，旅行社以低于接待和服务费用的价格或者行业公认的合理价格提供旅游服务，且无正当理由和充分证据证明的，应认定为“以不合理的低价组织旅游活动”。

为了遏制“零负团费”操作模式，全国许多地方的旅游主管部门或旅游协会牵头，对于比较成熟的旅游产品，在媒体上公布指导价或示范价，倡导游客理性消费。但是这种做法也经常被工商部门或消费者协会组织认定为价格垄断。

江苏省旅游质量监督办公室副主任叶凌波说，两个月来，江苏省创新监管手段，建立主要旅游线路成本内部公示制度。根据旅游法的相关要求，对省内热销线路的一般成本进行普遍调查，这种调查结果只在业内公示，作为打击不合理低价的工作依据，并没有对外公示，这样做在可以有效遏制“零负团费”的同时不会引起争议。

此外，叶凌波介绍，江苏还实施旅游团队电子行程单监管。依托“全国旅游团队服务管理系统”，尝试通过使用在线移动设备实施旅游团队电子行程单监管，规范旅行社的经营和服务。江苏还在筹建全省旅游企业信息电子认证平台。针对旅游企业网站真假难分的局面，决定参照工信部网站认证的办法，研制江苏旅游企业信息电子认证平台，对全省旅行社自有网站开展认证工作，保障游客权益。目前平台正在研制中，将在年底前完成设计并试行。

旅游法第三十五条：旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。

跨部门、跨地区综合监管怎么落实

旅游法要求各地要加快建立政府牵头、部门分工的旅游市场综合监管机制，其中包括常态化旅游联合执法机制，旅游投诉统一受理机制，跨部门、跨地区督办机制等。没有一个政府牵头、部门责任清晰划分、按职责明确到相关部门的机制，就很难将旅游法的贯彻执行落在实处。

桂林市旅游执法支队支队长陈园月说，10月和11月两个月，桂林共受理投诉电话、来访、来信等127件次，其中立案处理的投诉为11件次。在查处违法违规案件方面，共立案两起，均在调查处理中。其中一起为导游甩团、擅自终止服务，拟对该导游做出吊销导游证的处理。

另一起案件较为特殊，执法人员在检查桂林某旅行社接待的外地一家旅行社的行程单时发现，该行程中有一项违反漓江游览管理规定、不具备资质的游览项目。地接社辩称，这一项目是组团社强烈要求并自行订购的，在组团社与游客签订的旅游合同中有所注明，且付款均由组团社全陪导游当场付给供应商，地接社只是接送游客。我们认为，这有可能是旅行社为规避违法风险而采取的一种打擦边球的新型操作方式，此案如果不处理或者处理不好，影响较大。我们处理时也格外谨慎，召开了两次案件研讨会，处罚了桂林地接社的相关人员并计划在案件办结后，将外地组团社的违法材料移送给当地旅游质监部门。

陈园月说，目前旅游质监部门执法权力有限，发现问题后往往取证较难，如果旅行社不配合调查，案件查处往往进展缓慢。此外，由于目前缺乏协调监督机制，外地旅行社或导游的违法违规行为难以有效查处。

陈园月介绍，近年来，网络旅游产品的投诉有增多趋势，但相应的法律法规不健全。一旦发生纠纷，网上旅游产品的邀约页面、手机的信息记录等，能否视为旅游合同，也是一个很现实的问题。

旅游法第八十三条：县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。

“机票+酒店”承担包价旅游责任吗

山东省旅游监察总队总队长冯泮爽在谈到贯彻执行旅游法中的热点和难点问题时说，旅游法第36条规定“旅行社组织团队出境旅游或者组织、接待团队入境旅游，应当按照规定安排领队或者导游全程陪同。”但是，“旅游团队”的概念不明确，是按照人数确定是否为团队还是以其他标准?

“机票+酒店”是否为包价旅游?旅游法第111条第3款，关于包价旅游合同的定义，强调首先是“旅行社预先安排行程”，其次才是“提供两项以上旅游服务”。冯泮爽认为，在“机票+酒店”产品里，旅行社一般不预先安排行程，所以不做包价旅游问题进行处理。“机票+酒店”应作为旅游代订合同或委托代理合同。旅行社在操作业务时把握3点即可：一是不预先安排行程，行程规划决定权交给游客自己。其实旅行社在为游客预订机票和酒店时，也根本不清楚游客去目的地干什么，其日程的具体安排也并不了解。二是旅行社与游客一定要签委托合同，合同的形式很重要。三是旅行社要对游客分项收费，列明机票费、酒店房间费和旅行社的佣金等。

据了解，广东在面对这一问题时，强调“机票+酒店”签订在一份合同中就构成包价旅游合同，分开签订两个单项委托合同构成旅游代订合同。但冯泮爽说，我们认为这样做没有必要，只要旅行社没有具体的行程设计安排，仅仅是受游客委托代订机票和酒店，在合同约定中明确处理委托事务的费用和自己的佣金，收费是分项处理，就应当视为旅游代订合同。

旅游法第一百一十一条：包价旅游合同，是指旅行社预先安排行程，提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务，旅游者以总价支付旅游费用的合同。