中国旅游报：推进张家界旅游综合改革的示范价值

        为什么选中张家界市为旅游综合改革试点城市？因为一有生动的旅游产业发展实践；二有党委政府的坚强正确领导，全市围绕旅游发展推进旅游综合改革的组织程度、共识程度、推进力度都是强大的；三有省委省政府的全力支持；四有明确的改革方向和工作重点；五有旅游综合改革的特点和示范价值。前“四有”是综合试点城市共同具备的条件，第五个“有”则是每个城市不一样。张家界市的特点和示范价值主要有两点：

        第一，张家界市发展的过程本身就是旅游业发展的过程，是旅游体制机制改革的过程。从张家界森林公园的成立，到武陵源风景名胜区的形成，再从大庸市更名为张家界市，在这一过程中，张家界在国家和湖南省的支持下，通过探索建立适应张家界旅游业发展的体制，每一步都极大地释放了旅游业发展的潜力，并逐步成为全国一流、世界知名的旅游目的地。在张家界旅游业发展中，从最初尝到甜头、到一哄而上、各自为战，以及后来统筹发展的道路，实际上就是张家界旅游改革的道路。总结张家界改革的过程就是：从一个点到整个景区，再到整个城市。“十二五”时期，张家界旅游业要解决目前的发展瓶颈，要实现世界旅游城市的目标，要迈上新的台阶，还要进一步解放思想，动员全市力量，坚决地推进深化改革。所以，张家界市在探索旅游业发展、探索旅游业的综合协调统筹发展上，有实践，有经验，有进一步推进改革的内生动力。前30年没有模本，现在改革也没有模本，要向鱼问水。这是以张家界为试点城市的重要原因。

        第二，我们因旅游而生的城市都走到了周期交替的节点。在四个旅游综合改革试点城市之中，张家界市是最为典型因旅游而生的新兴城市。中国有一批这样典型的旅游城市，在改革开放30年中生于旅游或者兴于旅游。在转变发展的新时期这些城市遇到一些与其他城市不一样的问题。比如在全国的调整结构中单纯旅游城市的产业比与其他城市的产业比反映的不是同一个问题，在张家界，以旅游业为主体的第三产业在国民经济中所占的比重已经超过60%，是张家界的支柱产业，但是我们的财政还比较困难，人均收入还不高（有人总结为旅游产业可以脱贫不可以致富，旅游产业可以富民不可以强财政）。对于这些问题到底怎样解决？因此，对因旅游而生的城市是向非旅游产业发展还是向更深层次旅游产业发展，这些城市的现代化产业体系如何构建，方方面面认识上一定是有不同看法的。这些认识对全国相似城市旅游业发展的未来是有重大影响的；对各地经济社会差异化发展也是有重大影响的。从这个意义上讲，张家界的旅游综合改革不仅对张家界经济社会生态文化的持续发展具有重要意义，对于各地培育旅游业优势产业也具有重要意义，对于把旅游业培育成为国民经济战略性支柱产业也是很重要的。

    二、对张家界旅游综合改革目标的认识

        围绕找准问题，国家旅游局有关部门和张家界的有关方面多次交流和研究，我们和市委市政府对当前张家界旅游业的问题认识是一样的。我们认为张家界市旅游综合改革的方案中，对改革的重点和发展的方向分析准确。张家界市总结了以下几个方面的问题：

        一是旅游业发展速度还不够快。游客量从2005年的1453万人次增长到2010年的2404万人次，年均增长11.4%；旅游收入从2005年的64亿元增长到2010年的125亿元，年均增长15%。张家界旅游接待规模逐年增长。虽然近年来张家界旅游业稳步发展，但相较于其他旅游城市，发展稍显滞后。以入境旅游为例，2005年，张家界接待入境旅游者128万人次，外汇收入2.57亿美元，当时黄山仅43万人次，0.8亿美元，桂林仅100万人次，2.34亿美元。5年间，桂林和黄山出现了高速增长，已经完成了对张家界的超越。而三亚、丽江2005年旅游外汇收入仅为0.75亿美元和0.49亿美元，相当于张家界的三分之一和五分之一，但是经过5年发展，已经基本接近张家界水平。

        二是产业发展水平亟待升级。游客人均支出少，大约600元。张家界旅游接待规模相比其他旅游城市较大。2010年，张家界的旅游接待规模为2404万人次，略低于黄山的2544万人次，高于桂林的2246万人次、九江的1977万人次。从入境旅游人次来看，张家界148万人次，黄山105万人次，桂林148万人次，丽江61万人次。但是从旅游收入来看，张家界2010年为125亿元，黄山为202亿元，桂林为168亿元，九江143亿元，三亚139亿元，丽江112亿元。张家界仅比丽江高出13亿元。比起其他旅游城市有一定差距。外汇收入张家界为2.77亿美元，比三亚的2.45亿美元、丽江的2.02亿美元高，但低于黄山和桂林，尤其是桂林已经达到5.17亿美元，几乎是张家界的两倍。

        在居民收入方面，2010年张家界城镇居民可支配收入12705元，农民纯收入3668元，均低于全国和湖南水平。城镇居民可支配收入比湖南省低30%，比全国低50%。农民纯收入比湖南省低50%，比全国低60%。与其他旅游城市比，张家界城镇居民可支配收入比桂林、三亚低40%，比黄山、九江、丽江低25%，农民纯收入比黄山、三亚低80%，比桂林、九江低50%。

        在财政收入方面，张家界财政总收入为21亿元，一般预算收入为14亿元，不足黄山的二分之一，桂林的四分之一，甚至和丽江相比都有差距，财政能力较弱。

        三是城市发展相对滞后。与张家界旅游景区的发展相比，张家界城市的发展相对滞后。数据上：2010年张家界城镇化率为40.1%，比湖南省低4.3个百分点，比全国低6.5个百分点。感触上,风景一流，城市很不发达。这个认识比较突出，网上的评论较多。近来阅读朱镕基同志讲话，特别说到湘西，说到张家界，说到张家界的风光令人陶醉，但是路途和环境把人弄得没有心情；说到出了火车站人很多很乱。对此现象要有客观和历史的分析。每个城市有自己发展的轨迹，比起其他有发展基础的城市，张家界的城镇化推进速度高于全国，已经实现了历史的跨越。现在的差距，是城市提升水平与张家界人民的期盼之间的差距，是已经取得的成绩与发展目标的差距。但是因为这个差距，旅游业的档次难以提高，单一观光旅游的模式难以调整。城市支撑问题已经成为提升旅游产业发展水平的制约点。

        四是旅游业的综合带动功能还没有得到充分释放。从旅游产业给城市经济带来的数据作判断，可以得到两种截然不同的结论。一个是产业结构不能太单一，没有经历工业化阶段的张家界要补工业化的这一课；一个则是要继续走跨越式发展的路子，实现“后工业”时期城市的发展和人民生活水平的提高。我们支持跨越式发展的路子。我们对目前问题的认识，不是旅游业发展得太快，而是旅游业发展得还不是最好。要把旅游业发展得更好才能进一步发挥旅游业的综合带动功能，把旅游业提档升级和城市发展水平的提升结合起来，实现“双提升”；围绕旅游业发展建立现代产业体系，通过“大旅游”促进张家界城市经济实力的增强。

    三、国家旅游局对张家界推进旅游业综合改革的关注点

        我们认为，张家界旅游综合改革试点总体方案凝聚了张家界各方面的共识，符合张家界当前旅游业的发展实际，六大体系是一个完整的发展目标和系统工程，按照这一方案扎实推进，张家界旅游业发展一定能有一个新的面貌。我们旅游综合改革有关部门和同志认真研究，认为张家界党委政府领导、部门联动、社会参与、市场化运作四个要素在实践中已经形成，张家界综合改革方案中我们最为关注的是如何建立起有利于充分发挥旅游业综合带动功能的体制机制。

        第一是如何把旅游业的能量从景区扩展到全市，关注统筹两区两县的体制和整体推进的机制。从许多依托景区发展旅游业的城市看，大多经历过先发展景区，再发展城市，然后再通过景区与城市的互动发展实现旅游业与城市建设的同步。以桂林为例，在旅游业发展之初，发展的重点就是漓江等景区。随着旅游方式以观光为主向以体验为主的转变，随着单纯的旅游景区向旅游目的地的转变，再加之城市自身发展的需要，桂林将发展旅游业的注意力从单纯的景区建设转向城市建设。比如桂林本世纪初在城市中心建设的“两江四湖”就从根本上改善了桂林市的生态环境，完善了城市功能，开拓了市中心旅游的新格局，传承、弘扬了桂林悠久的历史文化，提升了城市的档次与品位。未来要进一步提高张家界旅游业的综合效益，促进旅游业与相关产业的共同发展，需要围绕旅游业与城镇化协调发展这一核心问题推进旅游综合改革，来推进城镇化建设，通过城镇化建设，提高旅游配套能力。我们看到市委市政府在方案中，将进一步形成统筹全市两区两县的旅游业发展体制机制，逐步改变现在过分依靠重点景区和重点区域发展旅游业的局面。通过全域旅游业的发展，进一步提高城镇化水平。我们认为统筹两区两县的体制是这次综合改革的亮点。

        第二是关注如何实现“全市景区化”，关注“全域提升”。统筹两区两县的体制本身不是目的，目的是全域的同步发展，全域的服务质量提高。希望张家界的规划在旅游功能和旅游项目的布局上实现“全景区化”，规划全覆盖，项目全覆盖。宏观上旅游业有这个市场基础，张家界的旅游转型升级上有这个需求。特别希望看到不仅核心景区发展，也希望看到城市集聚性的旅游发展，看到乡镇特色旅游业的发展。既要通过发挥中心城区的休闲娱乐功能和集聚功能，减轻核心景区的生态压力，又要做好中心城区、县城和小城镇之间的分工，依托旅游业发展，通过多种渠道，稳步推进城镇化。同时关注在这个过程中的“全民旅游职业化”，旅游开发、接待的下沉，落到城乡居民、农民。关注如何形成一个更多市民参与旅游发展的格局，探索当地居民深度参与旅游业发展的各种途径，形成就业的城镇化。这也是人文环境形成的必经途径。

        第三是关注探索如何更好地利用“市场化”机制。张家界的旅游资源很好，要突出加强世界自然遗产保护。同时因为国家对生态功能区的财政支持机制还没有完全形成，作为生态保护区，政策支持是应该的，但不能等。所以要更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。张家界有很多成绩和创举，但提升一个城市，最终的动力是社会各方面的创造力。我们希望张家界要坚定信心，继续努力。

        国家旅游局一直关注张家界旅游业的发展，在综合改革试点之后，将和省旅游局一起进行深入总结，特别是总结对全国有启发的经验。在调研的基础上，努力研究和推动出台一些相关政策，支持和推动张家界旅游改革，推动旅游业实现新的历史性突破。张家界成为更加精彩的世界精品旅游城市，势必成功。